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机场属地化管理后

时间:2019-03-31 16:08来源:未知 作者:admin 点击:
另外,机场属地化管理后,为更好地协调各驻场单位关系,有的机场管理机构牵头,在安全服务等方面建立了协调机制。但就我国机场总体情况看,由于机场管理机构的企业身份等因素,各驻场单位之间还缺乏有效和完善的协调机制。这次的《条例》中,明确了机场管理

另外,机场属地化管理后,为更好地协调各驻场单位关系,有的机场管理机构牵头,在安全服务等方面建立了协调机制。但就我国机场总体情况看,由于机场管理机构的企业身份等因素,各驻场单位之间还缺乏有效和完善的协调机制。这次的《条例》中,明确了机场管理机构的协调职责,主要是统一协调、管理运输机场的生产运营,维护运输机场的正常秩序,为航空运输企业及其他驻场单位、旅客和货主提供公平、公正、便捷的服务。与此同时,机场管理机构与航空运输企业及其他驻场单位应当签订书面协议,明确各方在生产运营、机场管理过程中以及发生航班延误等情况时的权利和义务。因此,各机场管理机构要围绕安全、服务等方面,建立长效的协调制度。在协调机制下,所有驻场单位都要加强协作和配合,共同提高机场的安全服务运行水平。

(《中国民航报》,

二是从机场与航空公司的关系看,机场和航空公司是航空运输业的两大主体,两者分工不同,但根本利益一致,是相互依存的关系。我们应该看到,由于历史的原因,我国大部分机场直接或者间接从事地面服务等经营活动,与航空公司在地面服务等业务上相互竞争,出现了相互关系不顺、经营业务重叠、设施重复投资以及资源浪费等问题。另外,双方在机场收费、航班延误处置、紧缺资源分配使用等方面,也存在着一些不同认识。目前,有关机场以及航油公司,对航空公司欠费和不签订收费协议问题,反映比较强烈。机场和航空公司关系不顺,已影响了民航整体运行效率,一定程度上制约了我国航空运输业的健康发展。逐步理顺两者关系,我们既要完善这方面的法律、法规、规章,依法明确各自的分工和职责,规范各自的行为,按照市场原则,消除双方的利益竞争,建立一种新型的、和谐的运营关系。与此同时,我们也要在深化机场管理体制改革、不断创新经营机制等方面,进行必要的探索。

二是航空公司管理机场模式。这种模式对小型机场有利。小型机场可以借助于航空公司的优势,增加航线航班,培育市场,提高机场的业务量。但对大中型机场而言,这种优势就不太明显。应该看到的是,这种管理模式弊病较多,主要是削弱了机场所在地的地方政府在投资建设发展机场方面的积极性,更重要的是,影响了机场运营管理的中立性。在世界民航发达国家,航空公司管理整个机场的情况是非常少见的。过去,原民航总局曾对航空公司参股机场,设定了股权比例不能超过25%的规定。但种种客观原因,过去的问题没有得到纠正,后来又出现了突破政策的现象。从建立公平竞争的市场环境考虑,一家机场与一家航空公司之间,建立股权关系尤其是管理关系,不利于航空公司之间的公平竞争。看待这些问题,不能简单地看股权多少、是直接控股机场还是间接控股机场,关键看航空公司是否实际控制或影响机场的运营管理。对此,我们要尽早提出规范性意见。当然,航空公司在机场投资建设自己的专用航站楼、站坪、货站等设施,有利于提高机场的运行效率,这在国际上是通常的做法,实践中也是可行的。

从股权角度看,机场又有两种模式,目前有3家中外合资机场,6家上市机场公司。

从建国初期到上世纪末,我国民航经历了漫长的行业生成期和成长期过程。在这个期间,运力和基础设施建设基本形成了规模,但服务社会、推动经济发展的功能和作用相对还比较弱。民航业成熟期的主要标志,是在国家政治社会经济文化中充分承担动力性的作用。尤其是中国经济已逐步融入世界经济一体化进程之中,确保人流和物流在世界范围内快速流动,中国需要在重要政治经济中心城市,搭建能与国际经济中心城市和主要经济体平等对话的航空运输网络平台,这事关大国经济地位、国家经济安全。世界经济发展的实践表明,像伦敦、纽约、法兰克福、香港、新加坡等世界重要国际城市,它们都拥有大型国际航空枢纽港。长期以来,由于我国经济社会发展水平、航空运输总量规模等客观因素的制约,决定了我们的国际航空枢纽建设相对滞后于经济发达国家。这几年来,周边国家(地区)的主要枢纽机场,已抢占了我国本土中转和国际中转30%的客货资源。中国经济的快速发展,必将由“经济大国”向“经济强国”跨越,必然需要建设自己的大型国际航空枢纽港。

当然,我们强调建设大型国际航空枢纽的重要性,并不意味着可以忽视区域枢纽、干线和支线机场的作用。整个航空运输是一个网络,无论机场规模大小,都是航线网络中的重要节点,大、中、小机场是相互依存的关系。尤其小型机场,是航空运输体系的神经末梢和基础节点,只有小型机场发展起来了,我国航空运输网络才能真正实现四通八达。这几年来,民航局高度重视构建国家公共航空运输体系,这是由一个大国特别是我国地区差别、经济不平衡等特点所决定的。从航空运输业发展角度看,世界上只有中国、美国和俄罗斯等大国,需要也有条件构建国家公共航空运输体系。一个经过科学规划、合理和完整、保持稳定运行的国家公共航空运输体系,对促进我国国民经济可持续发展、不断提升人民生活质量、缩小地区差别、维护民族团结等,都将有极为重要的作用。

当然,一些中西部省份以及中小城市,地方财政确实困难,而相应的机场建设和运行亏损资金又较大,中央财政和民航局已经并将进一步加大支持力度。比如,积极应对金融危机、促进行业健康发展,去年12月份,民航局迅速出台了十项措施。其中,在加强基础设施建设方面,在去年中央新增1000亿元投资中,我们争取到30亿元资金,用于支持机场等基础设施建设,今年又争取了中央投资18亿元。这些资金主要被安排在民航中西部支线、西部干线机场的39个新建、改扩建项目。在这些建设投资项目中,民航局配套安排了民航专项基金105亿元,加上地方政府和机场资金投入,总投资581亿元。

目前,我国中小机场普遍面临经营发展困难等问题,其中的原因是多方面的。中小机场多处于经济欠发达和老少边穷地区,客货流量少,开通航线少、航班频率偏低。这种状况反过来又使航空运输,远不能满足这些地区社会经济发展需要。而中小机场效益差,自身发展困难,也影响了地方政府投资机场的热情。构建航空枢纽网络结构,对中小机场的发展至关重要。我国主要是点到点航线结构,中小机场有限的客货流量资源,分散在不同的航线上,加上航班频率过低,当地航空运输市场很难培育。如果建立枢纽网络型航线结构,客货通过区域性枢纽机场中转,扩大了对中小机场的航线辐射范围,等于增加了航线的数量。区域航空枢纽有了一定的规模,就能大大带动中小机场的发展,进而促进所在地区经济社会的和谐发展。因此,各机场集团公司要重视所属小机场的生存问题,不能仅仅关注区域枢纽、骨干机场的发展。要像航空公司一体化运行整合那样,对大小机场的资源进行优化、整合,充分发挥规模效应,依托大机场,带动小机场发展。小机场发展了,又为大机场的发展提供了支持,这样有利于形成良性互动效应。

机场作为公共基础设施的性质,决定了政府要对机场的活动进行较多的管理。2002年国务院批准的《民航体制改革方案》中明确:机场下放后,接受民航总局行业管理;各省(区、市)不再设立民航管理机构。至于行业管理包括哪些职责、各级地方人民政府如何管理机场,则没有做出具体规定。这次的《条例》,明确了各自的职责。其中,《条例》第四条首先明确:国务院民用航空主管部门依法对全国民用机场实施行业监督管理,地区民用航空管理机构依法对辖区内民用机场实施行业监督管理,有关地方人民政府依法对民用机场实施监督管理。与此同时,《条例》还具体明确规定了民航管理部门、地方政府以及机场管理机构的管理职责。为便于广大读者了解更多的信息,这里概要介绍民航主管部门、地方政府对机场管理方面的基本情况。

与此同时,落实2006年、2007年中小机场、支线航空、基建贷款利息补贴以及地方机场使用机场建设费等补贴政策,70%以上中西部地区机场获得了补贴,较好地体现了政策向欠发达地区倾斜的原则。在扶持中小机场发展支线航空方面,我们分别出台了中小机场、支线航空补贴管理暂行办法。2008年年底,我们分别为2006年147家机场中的122家机场、2007年152家机场中的123家机场落实了补贴资金;为2006年232条支线、2007年258条支线落实了补贴资金。2008年的这两项补贴正在报批阶段。与此同时,我们鼓励航空公司对老少边穷地区机场有市场前景的100条航线增加航班,适当提高对经营这些航线的补贴标准,并对航空公司新开辟支线,给予独家经营权3年保护期。

今年7月1日,《民用机场管理条例》(简称“《条例》”)正式开始实施。《条例》从启动到颁布历时8年,国务院法制办在审查过程中,反复征求了国务院有关部门、各省(区、市)以及机场、航空公司等相关单位的意见。今年4月1日,国务院常务会议审议通过《条例》。4月13日,温家宝总理签发第553号国务院令,正式颁布《条例》。

过去,我们常常讲,要致富先修路。现在,应该再加一句话,要开放上民航。事实上,修建两三公里的高速公路,解决不了什么大问题,而修建两三公里的跑道,却为一个地区和世界连接在一起搭建了平台。因此,机场作为民用航空运输和城市的重要基础设施,国家及区域综合交通运输体系的重要组成部分,具有广泛的社会和经济效应。这主要表现在:机场能为区域带来快速、便捷的航空运输,促进人员、物资的快速流动,有利于加快产业结构调整、促进产业结构升级。从民航对区域经济的拉动作用看,按照国际权威机构测算,民航投入和产出比率是18。从机场业来看,国际机场协会(aci)研究认为,机场每百万航空旅客吞吐量,可以产生经济效益总和1.3亿美元,相关就业岗位2500个。据国内研究分析,我国机场每百万航空旅客吞吐量,可以产生经济效益总和18.1亿元,相关就业岗位5300多个。尤其是在偏远地区,机场不仅改善了与外界的联系条件,在促进各民族间的交流、发展经济社会文化等方面,也起到了独特的作用。机场也是社会公共服务体系和应急救援体系的重要组成部分。去年“5·12”汶川特大地震发生后,成都双流机场、广汉机场、绵阳机场在抗震救灾斗争中,发挥了不可替代的重要作用。机场还是国家战略资源和国防基础设施。我们之所以重点强调机场这些方面的作用,就是希望各级地方政府不能仅从机场本身的投入产出方面考虑问题,更要从机场的综合性功能和效用方面,看待机场的建设发展。

从运营管理架构看,目前机场运营管理模式可初步归纳为六种类型。第一种是跨省机场集团模式。目前,首都机场集团收购、托管、参股的机场,分布于10个省(市、区),成员机场达到35家;西部机场集团管理了4个省(自治区)的11家机场。第二种是省(市、区)机场集团模式。不包括跨省机场集团和航空公司管理的省(市、区)机场集团,目前有12个省(自治区)机场集团,统一管理本省(自治区)内所有机场或部分机场。第三种是省会机场公司模式。目前,有3个省会机场由省政府管理,省内其他机场则由所在地市政府管理。第四种是市机场公司模式。目前,共有31家机场由所在地市政府管理。第五种是航空公司管理模式。目前,有14家机场分别由4家航空公司直接或间接管理。第六种是委托管理模式。目前,有2个省(自治区)机场集团委托首都机场集团管理,2家小机场分别委托给2个自治区机场集团管理,1家机场委托合资机场管理公司管理。

四、进一步探索总结机场管理及股权多元化模式,要统筹处理好管理及投资者利益与公共利益等关系

二是地方政府对机场管理的基本情况。目前,地方政府主要通过设立三种形式的管理部门,对机场实施部分管理职能。第一种是设立的单独管理部门,这在一些小型机场所在地的政府比较多见,其管理部门有的隶属市政府直接领导,有的为市政府组成部门的内设机构,主要履行协调、管理职能。有的为市政府下属的事业单位,直接负责机场的运营管理。第二种是设立的专门管理部门,一般都与机场运营管理机构一套人员、两块牌子。第三种是设立的协调机构,比如,成立空港管理委员会或者办公室、民航领导小组等。有的地方政府涉及机场相关事务,分别由国资委、发改委、财政局、交通厅等部门承担,这种情况占所有机场的50%左右。

就全国机场整体而言,机场与其他交通运输方式的相互衔接性还不太强,旅客进出机场的地面交通方式还不太便捷,机场服务和辐射的区域范围还不够广,一定程度上影响了机场整体功能的发挥。这一问题已引起了有关省市领导的高度重视。目前,上海虹桥综合交通枢纽工程正在建设之中。昆明新机场已按照现代综合交通理念整体规划,以机场为枢纽,把航空、铁路、公路有机结合起来,使机场与铁路干线网络、公路干线网络、城市轨道交通相连接,形成相互衔接、优势互补的一体化综合交通体系。今年6月中旬,河南省政府郭庚茂省长带队到民航局,提出了“以航空为核心,建立多式联运的航空运输枢纽”试点计划。各级地方政府也要高度重视区域现代综合运输体系的整体规划,一些新建以及改、扩建机场,在规划上要预留与快速交通方式衔接的空间。逐步改善现有机场的地面交通条件,要将高速公路、城市公交、城铁等接入机场,使机场成为城郊型综合交通枢纽。

——对贯彻落实《民用机场管理条例》的几点思考和认识

一是从机场管理机构定位看,机场属地管理以后,大部分地方政府把机场管理机构定位为企业,按照企业的性质实施管理。这种定位有利于调动机场自主经营的积极性。但从近四年经营状况看,尽管我国所有机场总体是盈利的,能盈利的一般都是大型机场和部分中型机场。如果考虑机场建设初始投资,无论大中型机场还是小型机场,整个投资回收期内是无法回收投资的。因此,把机场管理机构定位为企业,仅靠机场自身的盈利,来实现扩大再生产是不可能的。另外,还有一部分地方政府把中小型机场管理机构定位为事业单位,按照事业单位进行管理。这种定位能够使机场在财政补贴、税收优惠等方面得到地方政府更多的扶持,但一定程度上也制约了机场自我发展的积极性。这就是说,机场尤其是大中型机场,如果只强调公益性,既大大增加了政府的财政负担,也会制约机场的经营主动性,也不利于机场提高运营效率和管理水平。如果只强调收益性,政府不对机场予以扶持,我国绝大多数中小机场将难以自我生存和发展。综合考虑这些情况,机场管理机构总体趋势要由经营型向管理型转变。

明确机场定位 统筹处理五大关系进一步促进机场又好又快发展

三、进一步提高机场安全服务运行水平,要统筹处理好民航主管部门、地方政府和机场管理机构的关系

改革开放以来,随着我国民航管理体制改革的不断深化,机场作为航空运输业的主体之一,自主性逐步扩大,各机场在管理体制、运营机制、投融资模式、现代企业制度等方面,进行了积极的探索。特别是2002年机场实行属地化管理以后,机场的运营管理模式出现了多种类型。

2002年,机场实行属地化管理的目的之一,就是要在机场建设和管理方面,充分调动中央和地方两个积极性。从这几年来的实践情况看,大部分地方政府比较重视机场建设发展,能够按照承诺投资机场建设。一些地方政府通过减免税收、贴息等方式,解决机场建设和运行中的资金压力,大力扶持机场发展。尤其对一些中小型机场的亏损,给予了直接财政补贴;培育当地航空市场,对新开的亏损航线航班进行补贴。一些大型机场所在地政府,还成立了国际航线拓展工作领导小组,对机场开发新航线航班进行财政补贴。地方政府的这些扶持政策措施,对确保机场可持续健康发展,起到了十分重要的促进作用。但我们也应该看到,机场属地化管理后,并不是所有地方政府的积极性都调动起来了。有的地方政府把效益不好的机场看作是一种包袱,总希望把机场交给其他省份的机场公司或航空公司管理。有的地方政府虽然自己管理机场,但还没有认识到机场公共基础设施的属性特点,往往把机场作为一个普通企业看待,在机场建设资金投入、机场运行亏损补贴等方面,显得力度还不够。有的还存在不兑现承诺的机场建设资本金现象,或者等国家和民航资金到位后,将地方资本金投入转为由机场管理机构贷款的情况,进一步加大了机场运营的财务负担。

三是机场合资和上市模式。机场合资或改制上市,主要目的是拓宽融资渠道、筹集机场建设资金,引进合资方的经营管理经验,建立规范的公司法人治理结构。我们应该看到,股东之所以投资机场,根本的是要获得投资回报。但机场作为公共基础设施,最主要的功能是提供公共服务,这就会产生股东利益与公共利益的冲突。与此同时,目前合资和上市的都是机场优质资产,飞行区、场内道路、绿化、水电气等非经营性资产都留在集团,给集团带来了沉重的包袱。另外,机场合资或上市后,国家应该给予机场的一些扶持政策,在执行上遇到了不少障碍。大家知道,像美国这样的一些发达国家,目前还没有一家机场是上市公司,即使合资也只是机场的一部分业务。英国机场集团(baa)曾经是上市公司,现在已退市了。可见,这些国家对机场合资或上市问题,采取了非常慎重的态度。

这次《条例》中,虽然没有使用“特许经营权”和“专营权”的表述,但第三十八条明确提出“机场范围内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务采取有偿转让经营权的方式经营的,机场管理机构应当按照国务院民用航空主管部门的规定与取得经营权的企业签订协议,明确服务标准、收费水平、安全规范和责任等事项。”“对于采取有偿转让经营权的方式经营的业务,机场管理机构及其关联企业不得参与经营。”这实际上为我们提供了“自愿与引导”的原则,民航局将据此制定相应规章,继续推进这项工作。顺应世界机场管理模式发展的大趋势,有的地方人民政府和机场已联合开展研究,拿出了机场管理模式转型课题报告。今年6月上旬,有的市政府领导还带队到民航局,希望我们支持机场管理模式转型,成为“机场管理机构由经营型向管理型转变”的全国试点单位。我们也希望更多的地方政府,积极参与这一探索实践工作。

二、进一步促进机场管理机构由经营型向管理型转变,要统筹处理好公共基础设施定位和经营收益的关系

一是跨省机场集团模式。这种模式关键在于能否真正有效发挥集团化经营管理的规模效应。从目前实际情况看,这种规模效应主要体现在:集团公司将成员机场的地面服务、商贸、广告等非航空主业,实行了一体化经营和管理,发挥了专业化公司的规模优势;在人员使用和资金运作方面,统一调配,统一运作,提高了效率;发挥集团公司的管理优势,带动了小型机场提高管理水平。但我们也要看到,这种模式一定程度上降低了部分成员机场所在省(市、区)各级政府,在投资机场建设和扶持机场发展等方面的积极性。相反,由于机场所在地的地方政府建设投资压力减小,往往要求机场建设标准要高、规模要大,超出了适度、合理的范围,给跨省机场集团造成资金等方面的压力。另外,集团公司采用专业化公司的模式,将成员机场的非航空主业实行条条管理,航空主业由各成员机场分块管理,专业化公司和成员机场在集团内处于同一层级,成员机场难以对整个机场实施统一管理,不利于机场的安全运行和服务水平的提高。

一、进一步加大机场建设发展投资力度,要统筹处理好中央和地方两个积极性的关系

长期以来,由于对机场没有明确的定位,由此带来产业政策不清晰、管理方式不明确、体制机制不顺等方面的问题。准确把握机场的定位,需要解决两个层面的问题:一是对机场本身属性的定位,二是对机场管理机构的定位。《条例》已对机场本身属性明确了定位,但没有对机场管理机构做出定性,这主要是由于我国地区差异大,机场运营管理模式形式多样等特点决定的。因此,很难采取“一刀切”的方式,对机场管理机构予以定性。这就为今后机场的改革和创新留出了空间。我们应该看到,机场作为公共基础设施,具有公益性和收益性的双重特征,同时还具有一定的地区垄断性,运营管理又要求保持中立性。而从这几年来的情况看,机场运营管理普遍遇到的一些问题,要求我们进一步促进机场管理机构由经营型向管理型转变。

面对八种机场模式,如何贯彻落实好《条例》,真正体现机场的公共基础设施定位,是民航各级管理部门、各级地方政府、机场、管理及投资者等方面,应该共同思考和探索的课题。如果有些问题现在不开始重视,长期下去既关系到机场能否健康发展,也关系到民航行业的健康发展,因此,我们要共同认真研究。这里重点就其中的三种模式,做一些分析和思考。

在民航发达国家和地区,尤其是新加坡以及我国香港,机场管理机构不直接经营机场业务,普遍以特许经营或者专营的方式委托给专业公司经营,机场收取特许经营费。作为机场管理者的主要职责是,监督这些专业公司的安全、服务、收费以及经营行为。引入专业化公司,提高了整个机场的运行效率,也降低了运行成本。通过专业公司的相互竞争,大大提高了为旅客和航空公司服务的质量。新加坡机场和香港机场的管理、服务和效益,在世界机场排名连续多年位居前列,与这种管理型模式密不可分。借鉴这些机场成功经验,从2004年开始,原民航总局探索通过机场特许经营办法,在保证机场合理利益的条件下,机场从部分直接经营的业务中退出,使机场管理机构从直接经营型向管理型转变,变成一个真正的机场管理者,为机场内的所有业务主体提供一个协调、有序、公平的运营平台,以此理顺各方关系,营造公平竞争的市场环境,实现机场、航空公司以及地面服务商的和谐共存,共同发展。五年来,这项工作推进十分困难,主要是各方认识上的不一致,法律依据不充分也是重要原因。

建设大型国际航空枢纽,是航空公司优化航线结构的产物,也是一项复杂的系统工程。像通程登机、枢纽中转、旅客集聚、最大限度辐射,是国际航空枢纽的基本特征。成功建设国际航空枢纽,一要构筑航线网络;二要形成吸引支撑航线网络的客流;三要建立旅客便捷抵离机场的空地无缝隙接驳综合交通系统;四要确保地面中转服务保障流程顺畅、衔接时间最短;五要优化空域和时刻资源;六要共同营造枢纽建设发展环境、提高运营效率。解决这六大关键要素问题,仅靠包括机场和航空公司在内的民航自身力量是难以解决的,需要政府相关部门的大力支持。这几年来,海关、边检等部门积极采取措施,在保证国门安全的前提下,给予了主要门户枢纽机场发展国际中转业务所需的大通关、过境免签和落地签等政策支持,缩短了旅客在枢纽机场的中转时间和进出口货物的通关时间。在推进枢纽战略过程中,我们希望进一步得到这方面的政策支持。

树立“持续安全”理念,地方政府要为机场创造良好的发展环境。这几年来,有关地方政府积极通过地方立法形式,促进和保障机场发展。比如,上海市于2005年颁布了《上海市民用机场地区管理条例》,深圳市于2006年颁布了《深圳市宝安国际机场管理办法》,安徽、重庆等地还颁布了保护机场净空的法规。这些做法值得其他地方政府借鉴。各地方政府还要切实加大机场安全保障设施设备的资金投入,确保机场持续符合国家和民航行业在安全运行方面的相关规定、标准。这几年来,我们高度重视建设“安全管理体系”,这是国际民航组织推行的为全球民航业认可的一种管理安全的体系。按照民航局的统一部署,各机场要加快建设“安全管理体系”,确保2010年全面实施“安全管理体系”,实现从事后到事前、从开环到闭环、从个人到组织、从局部到系统的安全管理,持续提高机场的安全运行水平。民航安全监督管理部门要进一步加强对机场运行安全的监管,对于不符合运行标准的机场,要严格采取限期整改、限制使用甚至关闭等措施,确保机场运行安全。

从全国各机场整体情况看,目前我国161个机场中,已有9个大中型机场接近或达到饱和状态,预计2010年还有29个机场将达到饱和。同时,绝大多数大中型机场综合功能跟不上经济社会发展需要,一定程度上限制了民航和地区经济的发展。今后几年,我国将加快机场建设步伐,到2010年年底,全国机场建设项目达140个(其中,新建机场50个,迁建机场12个,改扩建机场78个),机场数量将增加到175个左右。下一步,围绕机场公共基础设施的定位,我们要进一步探索机场建设投资模式方面的改革。大家知道,机场飞行区的公共基础设施特性更明显,在建设投入方面可以做一些探索性工作。民航局已决定先行试点,我们将广泛听取各方的意见建议,对试点方案进行充分的论证,同时还要充分考虑机场规模大小、地区经济发达程度、现有机场的体制等多种复杂因素。

发挥好机场的应有作用,还要树立现代综合交通运输体系理念。当代世界交通运输业的发展,出现了两大重要发展趋势:一方面,随着世界新技术的发展,交通运输业广泛采用新技术,提高了运输工具和设备现代化以及运输管理信息化水平;另一方面,由于运输方式的多样化,运输过程的统一化,各种运输方式朝着分工协作、协调配合、互为补充的综合运输体系方向发展。从总体看,我国交通运输发展的长期战略目标是:以市场为导向,以可持续发展为前提,建立客运快速化、货运物流化的智能型现代综合交通运输体系。顺应这种发展趋势,我国已实行“大交通”管理体制,成立了交通运输部,这有利于充分发挥行政管理和资源利用的整体优势和组合效率,有利于优化交通运输布局、统筹协调综合运输体系的规划和建设,有利于加快形成便捷、通畅、高效、安全的现代综合运输体系。

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这几年来,我国高速公路快速发展,铁路先后七次提速,尤其是高速铁路建设,引起了社会的广泛关注。从总体发展趋势讲,各种运输方式各有特长和优势,相互竞争只会使各自找准目标市场,进一步清晰未来发展定位,有利于推动我国现代综合交通运输体系建设。但需要引起我们高度重视的是,按照“十一五”规划,铁道部已开始实施“四纵四横”客运专线建设工程,同时加大了繁忙干线客货分线的力度,这将覆盖我国东中南部经济发达地区和人口稠密地区。这些地区是航空运输黄金航线主要集中区。时速高达300公里以上的高速铁路正式运行后,将会对民航产生什么样影响,需要我们认真研究分析,尽快进行系统性谋划,更主动地适应国内运输市场格局的变化。从发展趋势看,建设由民航、高速公路、高速铁路组成的大城市间旅客快速交通运输系统,是我国现代综合运输体系建设的重要组成部分。民航作为最为快捷和增长最快的交通运输方式,在远途运输和高附加值运输方面具有不可替代的优势,我们首先要主动融入现代综合运输体系,这对促进我国现代综合运输体系发展具有重大意义,对民航自身发展也具有积极而深远的影响。

一是我国民航主管部门基本情况。去年3月,根据《国务院机构改革方案》,民航局调整为交通运输部管理的国家局,虽然名称和规格发生了一些变化,但民航业在我国经济社会发展中的重要作用丝毫没有降低,民航局作为民航行政管理机构,在行业管理和民航安全监管中的指挥、引领地位丝毫没有降低。今年3月份,在国务院印发的“三定”规定通知中,明确表明:“将原中国民用航空总局规范管理航空运输业、实施航空安全和空中交通管理、组织协调重大紧急航空运输任务等职责划入中国民用航空局”,只是“取消已由国务院公布取消的行政审批事项”。同时,还特别强调“加强航空安全监管、规范航空运输业、通用航空管理的职责,保障民航安全,促进民航行业协调发展”。另外,进一步明确了在中国民用航空局下设7个地区管理局,负责对所辖地域的民用航空事务实施行业管理和监督;7个地区管理局根据安全管理和不同业务量的需要,共设置33个安全监督管理局,负责所辖地域航空公司、机场等民航企事业单位的安全监督和市场管理。暂保留中国民用航空西藏自治区管理局。这次民航局“三定”工作中,我们将向地区管理局、监管局下沉许多行业管理职责。

《条例》是国务院颁布的行政法规,其中明确规定了民航各级管理部门、各级地方政府、机场管理机构以及相关单位的职责。《条例》实施后,我们都要认真贯彻落实,切实按照《条例》的规定和要求,履行好各自职责,承担好相应义务,落实好相关责任,开展好相关工作。同时,《条例》明确了机场的公共基础设施定位,这对机场的建设、运营、管理、改革、发展等方面至关重要。结合学习贯彻落实《条例》,围绕机场定位的相关问题,本人从五个方面谈几点思考和认识。

总之,以《条例》正式实施为契机,民航局将制定贯彻落实《条例》的具体办法,各级地方政府、各机场也要积极探索创新,努力创造出一些好的经验和办法,推动机场运营管理等方面的变革,实现机场又好又快发展,为实现民航强国的奋斗目标做出应有的贡献。

我们还应该高度重视的是,考核对机场管理机构的自我定位、发展战略、经营目标以及内部管理机制等方面,发挥着指挥棒和调节器的作用。目前,大部分地方政府国资委按照企业性质,对机场管理机构进行绩效考核,考核指标侧重于效益。但机场是公共基础设施,如果按照一般经营性企业对机场考核,必然导致机场片面追求经济效益,这样比较难处理好安全、服务和效益的关系。与定位相适应,对机场的考核,应当体现出公共基础设施的特性。设定机场的考核指标,要把安全运行放在首位,以服务水平、社会效益和发展指标为主,以直接经济效益为辅。据了解,深圳市空港办正在研究制定对机场管理机构的综合考核办法,考核指标中增加了机场发展、安全、服务、环保等指标,这样才能客观反映机场的性质,全面正确评价机场业绩。云南省对机场管理机构的考核也增加了这些方面的指标。

五、进一步发挥好机场的应有作用,要统筹处理好构建航空网络和融入现代综合交通运输体系的关系

统筹处理好民航主管部门、地方政府和机场管理机构的关系,我们总体要按照《条例》规定和要求,既要切实清晰各自定位、发挥好各自作用、履行好各自职责、承担好各自义务、落实好各自责任,相互之间也要加强信息沟通、密切配合协作、形成工作合力,共同提高机场安全服务运行水平,推动机场又好又快发展。这里重点强调机场运行安全保障工作。对于民航来说,安全历来是民航工作的重中之重,也是我们民航主管部门今后行业监管工作的重点。去年,民航局党组提出的“持续安全”理念,意在从指导思想、思维方式和工作方法上与时俱进,建立保障持续安全的长效机制,实现安全管理和安全监管工作的常态化。应该肯定的是,这几年来我国机场总体安全运行形势平稳,为民航持续安全做出了贡献。但同时我们也要看到,我国机场特别是部分中小机场安全基础比较薄弱,安全设施设备投入不足,对全员系统性业务和安全培训还比较缺乏,安全规章制度尚不健全,安全管理水平仍处于相对落后状态。这几年来,随着民航的快速发展,机场不停航施工与飞行安全之间的矛盾突出,鸟击航空器事件时有发生,跑道侵入事件增多。机场属地化管理后,我国机场安全运行又面临着新情况、新问题。比如,由于公安、空管、机场管理体制等问题,在安全管理的责、权、利统一方面,都是需要认真研究解决的新问题。

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